國(guó)際銀行監(jiān)管的發(fā)展與演變

（1）銀行監(jiān)管制度的正式確立：法律制度

銀行監(jiān)管包含了銀行監(jiān)督和銀行管理雙 重屬性。銀行監(jiān)督是指監(jiān)管部門對(duì)銀行市場(chǎng)運(yùn)行狀況進(jìn)行系統(tǒng)、及時(shí)地信息收集和信息處理，以維護(hù)市場(chǎng)秩序和防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)實(shí)施全面、經(jīng)常性 的檢查和督促，以促進(jìn)銀行機(jī)構(gòu)依法穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，安全可靠和健康地發(fā)展。銀行管理則是指監(jiān)管部門依法對(duì)轄內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)及市場(chǎng)進(jìn)行管理，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí) 行領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和控制等。

1720年，英國(guó)頒布的《反泡沫公司法》，標(biāo)志著世界金融史上政府實(shí)施金融監(jiān)管的正式開始。1864年，美國(guó)聯(lián)邦政府制定了《國(guó)民銀行法》，標(biāo)志著銀行監(jiān)管制度的正式確立。

（2）銀行監(jiān)管制度的變遷

①20世紀(jì)30年代以前，銀行監(jiān)管的目標(biāo)主要是提供穩(wěn)定和彈性的貨幣供給，防止銀行擠提打來(lái)的消極影響；

②30年代大危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)使各國(guó)銀行監(jiān)管目標(biāo)普遍開始轉(zhuǎn)變到維持安全穩(wěn)定的銀行體系上，防止銀行體系的奔潰對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重沖擊；

③70年代末，銀行監(jiān)管的目標(biāo)開始重新注重效率；

④近年來(lái)，銀行監(jiān)管的目標(biāo)則發(fā)展到有效控制風(fēng)險(xiǎn)、注重安全和效率的平衡方面。

國(guó)際上的主要銀行監(jiān)管體制和主要國(guó)家的銀行監(jiān)管體制

（1）國(guó)際上主要金融監(jiān)管的體制

①統(tǒng)一監(jiān)管型。按監(jiān)管主體數(shù)量劃分法又稱為單一全能型，即對(duì)于不同的金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)。無(wú)論審慎監(jiān)管還是業(yè)務(wù)監(jiān)管，都由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。目前有英國(guó)、日本、韓國(guó)等9個(gè)國(guó)家實(shí)行這模式。

②多頭監(jiān)管型。多頭監(jiān)管型是指將金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)一般按照銀行、證券、保險(xiǎn)劃分為三個(gè)領(lǐng)域。分別設(shè)置專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)包括審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管在內(nèi)的全面監(jiān)管。

③“雙峰”監(jiān)管型。澳大利亞和荷蘭是這種模式的代表。

（2）主要國(guó)家的銀行監(jiān)管體制

美國(guó)的銀行監(jiān)管體制：①雙線多頭的監(jiān)管體制。由于銀行實(shí)行國(guó)法銀行和州法銀行(“國(guó)法銀行”亦稱“國(guó)民銀行”。指依照聯(lián)邦法律登記注冊(cè)的銀行；“州法銀行”指按依照各州法律登記注冊(cè)的銀行，而并非州立銀行)并存的雙重銀行體制，因此法律不僅賦予聯(lián)邦政府以監(jiān)管商業(yè)銀行的職能，而且也授權(quán)各州政府行使監(jiān)管職責(zé)。因此，除美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的貨幣監(jiān)理署(OCC)以外，各州政府均設(shè)立了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成了聯(lián)邦和州政府的雙線監(jiān)管體制。0CC和州銀行監(jiān)管當(dāng)局成為美國(guó)銀行最主要的兩個(gè)基本監(jiān)管者。基本監(jiān)管職能是指監(jiān)管者發(fā)放執(zhí)照的職能。②傘形監(jiān)管模式。金融控股公司的銀行類分支機(jī)構(gòu)和非銀行分支機(jī)構(gòu)仍分別保持原有的監(jiān)管模式，即前者仍接受原有銀行監(jiān)管者的監(jiān)管，而后者中的證券部分仍由證券交易委員會(huì)(SEC)監(jiān)管，保險(xiǎn)部分仍由州保險(xiǎn)監(jiān)管署(SIC)監(jiān)管，SEC和SIC被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者。

德國(guó)的銀行監(jiān)管體制：德國(guó)是最早建立獨(dú)立的綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家。德國(guó)政府于2000年初成立了一個(gè)專門委員會(huì)，研究調(diào)整德意志聯(lián)邦銀行的職能和機(jī)構(gòu)，主要設(shè)想是將銀監(jiān)局劃入德意志聯(lián)邦銀行。同時(shí)減少分行數(shù)量，將決策權(quán)向總行集中，以適應(yīng)金融電子化的發(fā)展造成的金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)中央化的趨勢(shì)。委員會(huì)的有關(guān)報(bào)告將提交德國(guó)議會(huì)討論和批準(zhǔn)。

巴塞爾委員會(huì)的重要作用

（1）巴塞爾委員會(huì)的職責(zé)

巴塞爾委員會(huì)的職責(zé)是加強(qiáng)全球銀行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理和管理實(shí)踐，旨在提升金融體系的穩(wěn)定性。巴塞爾委員會(huì)成立的目的是提供聯(lián)系的渠道，以保證各國(guó)的銀行均受到有效的監(jiān)管。

（2）巴塞爾委員會(huì)工作的原則

巴 塞爾委員會(huì)在開展工作中始終遵循著兩個(gè)基本原則：(1)沒(méi)有任何境外銀行機(jī)構(gòu)可以逃避監(jiān)管；(2)監(jiān)管必須是充分有效的。1997年，巴塞爾委員會(huì)推出 《有效銀行監(jiān)管核心原則》，提出了“銀行業(yè)有效監(jiān)管”的概念，認(rèn)為一個(gè)有效的銀行監(jiān)管體系，必須具有統(tǒng)一的、明確的責(zé)任和目標(biāo)，并使參與監(jiān)管的各個(gè)機(jī)構(gòu)擁 有操作上的獨(dú)立性和充分的資源。

我國(guó)銀行監(jiān)管發(fā)展的歷程、監(jiān)管構(gòu)成的層次與框架

（1）我國(guó)銀行監(jiān)管的歷史

①初步確立階段(1984—1993年)：監(jiān)管職責(zé)配置部門化，監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制的概念尚未提出，缺少制度上的安排；

②探索形成階段(1994—1997年)：監(jiān)管手段進(jìn)一步豐富，增加了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；各相關(guān)部門獨(dú)立行使處罰權(quán)的狀況沒(méi)有改變，且職責(zé)進(jìn)一步增大；在制度設(shè)計(jì)商開始部分涉及到權(quán)責(zé)分配、激勵(lì)約束和再監(jiān)督方面的內(nèi)容；

③改革調(diào)整階段(1998—2003年)： 監(jiān)管重心開始轉(zhuǎn)移到以銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為核心的系統(tǒng)性監(jiān)管及依法監(jiān)管上來(lái)；改變了過(guò)去一個(gè)法人金融機(jī)構(gòu)由多個(gè)部門分割監(jiān)管的格局，按照內(nèi)外一致、全程監(jiān)管的原 則，集中履行對(duì)銀行業(yè)的日常監(jiān)管職責(zé)；對(duì)主要銀行業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行了管、監(jiān)在部門間的職責(zé)分離；監(jiān)管部門之間各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象較為突出；

④形成完善階段(2003年至今)：2003年月26日，建立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，銀行監(jiān)管工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

（2）銀行監(jiān)管的四個(gè)層次

①銀行自我監(jiān)管：通過(guò)內(nèi)部治理、內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)；

②外部監(jiān)管：監(jiān)管的最高層次，由銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)督管理；

③行業(yè)自律：自律組織對(duì)會(huì)員的檢查包括對(duì)會(huì)員每年進(jìn)行一次例行檢查和對(duì)會(huì)員的日常業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管；

④市場(chǎng)約束：即市場(chǎng)紀(jì)律。具體表象形式為強(qiáng)化信息披露。

（3）我國(guó)當(dāng)前銀行監(jiān)管的框架

①審慎全面的監(jiān)管規(guī)則。一是銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)。《中 華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》作為一部專門的行業(yè)監(jiān)督管理法，明確界定了我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)、原則和職責(zé)。其他監(jiān)管法律包括《中華人民共和國(guó)商業(yè) 銀行法》《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》等。銀行業(yè)監(jiān)管的行政法規(guī)主要包括《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》等。二是部門規(guī)章與規(guī)范性文件。目前主要的部門規(guī)章與規(guī)范性文件以管理辦法與管理指引的形式發(fā)布。

②行之有效的監(jiān)管工具；傳統(tǒng)的監(jiān)管工具包括流動(dòng)性、撥備覆蓋率、風(fēng)險(xiǎn)集中度、不良資產(chǎn)率；在巴塞爾協(xié)議Ⅲ的背景下，陸續(xù)引入或更新了資本、撥備、流動(dòng)性、杠桿率等銀行監(jiān)管工具；

③科學(xué)合理的監(jiān)管組織體系。

我國(guó)銀行監(jiān)管的目標(biāo)

(1)保護(hù)存款人和廣大金融消費(fèi)者的利益；

(2)增強(qiáng)市場(chǎng)信心；

(3)增進(jìn)公眾對(duì)現(xiàn)代金融的了解；

(4)減少金融犯罪；

(5)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

合規(guī)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法

（1）合規(guī)監(jiān)管

合規(guī)監(jiān)管是指通過(guò)行政手段，對(duì)銀行執(zhí)行有關(guān)法規(guī)、制度和規(guī)章等情況進(jìn)行監(jiān)管，以規(guī)范銀行經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)銀行業(yè)內(nèi)部秩序。合規(guī)監(jiān)管以行政管制為主，主要是將銀行經(jīng)營(yíng)行為約束在國(guó)家政策、法規(guī)允許的范圍內(nèi)，其著眼點(diǎn)更多地在于維護(hù)國(guó)家政策法規(guī)的嚴(yán)肅性，明確規(guī)定能做什么，不能做什么，屬于靜態(tài)的監(jiān)管模式。在合規(guī)監(jiān)管方式下，監(jiān)管部門主要做兩項(xiàng)工作：一是制定規(guī)定，二是檢查規(guī)定的執(zhí)行情況。

（2）以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管是指通過(guò)識(shí)別銀行業(yè)務(wù)中固有的風(fēng)險(xiǎn)種類，進(jìn)而對(duì)銀行業(yè)務(wù)的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并按照CAME1評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)全面持續(xù)地評(píng)價(jià)銀行經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)管方式。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方式的核心是監(jiān)管當(dāng)局能夠識(shí)別、監(jiān)測(cè)、預(yù)警和處置風(fēng)險(xiǎn)。識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)是各個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)。開放條件下銀行風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源主要有經(jīng)濟(jì)周期、期限錯(cuò)配、對(duì)客戶的經(jīng)濟(jì)及還款能力評(píng)估失誤、市場(chǎng)環(huán)境變化、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展等。

銀行監(jiān)管流程

（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入

市場(chǎng)準(zhǔn)入是金融機(jī)構(gòu)獲得許可證的過(guò)程。各國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管都是從實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管制開始的。市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的最直接表現(xiàn)體現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)開業(yè)登記、審批的管制。

（2）非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管

①非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的基本流程。采集數(shù)據(jù)；對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)、整理；生成風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)值；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析；風(fēng)險(xiǎn)初步評(píng)價(jià)與早期預(yù)警：指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)檢查。

②非現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析的主要內(nèi)容。資產(chǎn)質(zhì)量分析、資本充足性分析、流動(dòng)性分析、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的分析、盈虧分析等。

（3）現(xiàn)場(chǎng)檢查

①現(xiàn)場(chǎng)檢查的作用?，F(xiàn)場(chǎng)檢查是金融監(jiān)管的重要手段和方式。通過(guò)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查，有助于全面、深入了解金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況；核實(shí)和查清非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和疑點(diǎn)；有助于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)做出客觀、全面的判斷和評(píng)價(jià)。

②現(xiàn)場(chǎng)檢查的主要方式和頻率。根據(jù)檢查的目的、范圍和重點(diǎn)，現(xiàn)場(chǎng)檢查分為常規(guī)全面檢查和專項(xiàng)檢查。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的常規(guī)性全面檢查應(yīng)至少一年或一年半進(jìn)行一次。對(duì)關(guān)注的高風(fēng)險(xiǎn)或有問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)，對(duì)其現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率應(yīng)更高。

③現(xiàn)場(chǎng)檢查的主要內(nèi)容。資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)損失準(zhǔn)備金充足程度、實(shí)際資本充足水平、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)及流動(dòng)性狀況、收益結(jié)構(gòu)及真實(shí)盈利水平、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)水平及管理能力、管理與內(nèi)控完善程度、以及遵守法律法規(guī)情況。

監(jiān)管評(píng)級(jí)

（1）駱駝評(píng)級(jí)

“駱駝”評(píng)級(jí)體系是美國(guó)金融管理當(dāng)局對(duì)商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、信用狀況等進(jìn)行的一整套規(guī)范化、制度化和指標(biāo)化的綜合等級(jí)評(píng)定制度。其考核指標(biāo)包括資本充足性(Capital Adequacy)、資產(chǎn)質(zhì)量(Asset Quality)、管理水平(Management)、盈利水平(Earnings)和流動(dòng)性(Liquidity)。其分析涉及的主要指標(biāo)和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)是：

①資本充足率(資本／風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn))，要求這一比率達(dá)到6．5％～7％；

②有問(wèn)題放款與基礎(chǔ)資本的比率，一般要求該比率低于15％；

③管理者的領(lǐng)導(dǎo)能力和員工素質(zhì)、處理突發(fā)問(wèn)題應(yīng)變能力和董事會(huì)決策能力、內(nèi)部技術(shù)控制系統(tǒng)的完善性和創(chuàng)新服務(wù)吸引顧客的能力：

④凈利潤(rùn)與盈利資產(chǎn)之比在1％以上為第一、二級(jí)；若該比率在0～1％之間為第三、四級(jí)；若該比率為負(fù)數(shù)則評(píng)為第五級(jí)：

⑤隨時(shí)滿足存款客戶的取款需要和貸款客戶的貸款要求的能力。

（2）歐洲評(píng)級(jí)體系一ARROW評(píng)級(jí)體系

①ARROW是一種對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程進(jìn)行評(píng)估的程序和方法。不是簡(jiǎn)單就經(jīng)營(yíng)結(jié)果進(jìn)行評(píng)級(jí)。

②它關(guān)注被監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在的、對(duì)監(jiān)管目標(biāo)構(gòu)成威脅的風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)的大小由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注程度來(lái)表示；關(guān)注程度取決于風(fēng)險(xiǎn)的影響程度和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

③它設(shè)置了統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，通過(guò)對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)確認(rèn)和評(píng)估，進(jìn)而科學(xué)確定風(fēng)險(xiǎn)的影響程度和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

④根據(jù)關(guān)注程度的大小確定具體監(jiān)管措施。